谢逸枫：为啥央企“退房令”出台8年沦为一纸空文？

2010年“两会”期间，央企一天造出三个“”引发舆论哗然，2010年3月18日，国资委就力排众议，坚决抛出“退房令”，要求78家不以房地产为主业的央企清退房地产业务，只留下16家主业为地产的央企。当年看似风风火火的动作背后，一个“地雷”已然埋下：仅仅2011年后，这个允许涉足房产业务的名单从16家增加到了21家，5家新获准以房地产为主业的央企中就包含了在之后的2016年有较大扩张动作的鲁能集团。

随着国资委力促央企“瘦身健体”，以及当下趋严的房地产市场环境，虽然部分央企已经放弃了房地产业务，但也有企业采取了“先退后增”的做法，他们成为央企房地产业的第三梯队成员。

外加4家境外企业、港中旅集团有限公司、招商局集团有限公司、华润集团有限公司、南光集团有限公司。五家中有鲁能集团：在被国家电网收购之前，就在做房地产，而且规模已经很大。中航工业：中航工业是以开发自有土地为主。神华集团：主要是开发工矿区的土地，外界不好介入，而且开发工矿区的土地的时候，更熟悉如何开发。中煤集团：主要是开发工矿区的土地，外界不好介入，而且开发工矿区的土地的时候，更熟悉如何开发。新兴集团：原本就是一个建筑企业。

“退房令”实施8年，如今几乎沦为形同虚设，70%以上的央企未退出房地产。最可笑的是过去8年的高潮，大多是央企制造。如2016年拿地支出前15名的房企中，由央企和国企组成的“国家队”占据8席，可谓是尴尬。自2010年3月，国资委对78家房地产非主业的央企发出“退房令”，截至今年6月份，仅有27家央企转让地产子公司的股权，退出房地产。剔除掉16家与新增加的5家主业为房地产的央企，剩余46家央企，超过100多家子公司毫无作为，转让股权的子公司不足总数的十分之四。

效果在2012年有所显现，国资委当年的报告披露，航天科工等27家非房地产主业的央企在2011年就退出了房地产项目，未完成房地产项目退出的央企有51家。然而，刚开始的两年，退房令还能得到央企的积极响应，但2012年以后鲜有央企退房的举动，仅有零星的股权转让。2017年，央企退房悄无声息，直到今年航天科工的退出，久违的退房令再次回到大众视野中。

当前央企占到房地产市场份额比重10%左右，一定程度上央企推高房价的论点尽管不是很充分，事实是央企凭借自身宽松的信贷与资源及背景，一掷千金的在全国各地攻城略地抢，成为推高房价的重要助凶。根据78家央企的子公司看，位列“退房令”名单的78家央企旗下的227家房地产子公司，约占央企全部三级以上房地产公司数量的60%，资产总额占比15%，销售收入和利润占比为15%和7%。

因为房地产企业对央企集团的利润贡献，多数国企集团对“退房令”并不积极，78家房地产非主业央企的“退房”工作一直鲜有进展。

央企敢肆无忌惮的疯狂抢，最主要原因是其融资成本低，拥有大量的资金和宽松的银行贷款。而目前我国土地供应少，拿到土地就意味着升值赚钱。一些非主业的央企进入房地产市场，是一种增值冲动，而不是理性投资。因此，央企才是房地产市场最恐怖、最强大的炒房炒地霸主。

“退房令”成一纸空文，难令央企全面退出房地产，归根结底是“退房令”的缺乏执行力与央企利益之争。其一是央企“退房令”的约束力有限。由于没有制定具体的“退房”时间表，也没有明确央企不退房的惩罚，更没有明确规定有哪些监管措施、哪个部门负责去监管，也没有涉及到土地、项目怎么转让等具体问题。其二是到嘴的肉，谁都不愿意吐出来。央企难割舍房地产带来的巨大利润，房地产给央企带来“盈利”，涉及到很多方面的利益调整。

既然有利润，国资委要求自定退出时间，那当然是能拖就拖了。因此，一些被勒令“退房”的央企不愿放弃盈利的地产业务。

“退房令”之所以8年未竟其功，根本原因在于这条“指令”本身的约束力极为有限，国资委在法理上的“软肋”，很可能为央企打擦边球留下灰色地带。严格来说，”退房令“是2010年3月18日下午国资委召开新闻发布会上宣布的，这条‘命令’不是以部门规章形式发出的，是否以规范性的红头文件形式发出不得而知，因此，它的强制性较弱。

目前法律位阶较高、较为重要的国有资产管理活动法律规范是《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中规范了国资委作为国务院直属特设机构的行政职能，是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产。

可以将这里的‘出资人’看成《公司法》中的股东，‘国家队’的股东是国家，国资委就是它的代言人。央企、国企是否从事房地产开发事业应当经过股东大会的决议作出决定，国资委形同‘股东’，要将央企不从事房地产开发活动的意志变成企业的意志，法律本身不禁止，但要求必须经过法定的程序来实现，仅仅使用行政手段做出强制性规定的效果肯定是大打折扣。

接下来，随着国企改革步伐的不断加快，房地产业务的退出也将成为必然。所不同的是，这样的退出不再由行政命令决定，而是有序退出、市场化退出和规范化退出。从形式上说，可以通过企业兼并、资产置换、市场并购、股权转让、资产出让等多种方式进行。兼并和资产置换主要是在央企之间进行，亦即通过行政划拨和置换的方式，将非主业央企的房地产业务划转或置换到主业央企的名下，而主业为房地产业务的央企，则将其他非主业的业务划转或置换给有房地产划转业务的企业。

市场并购、股权转让、资产出让等则主要通过市场化方式，按照央企的战略定位，公开转让、公开挂牌、公开出让，全面退出房地产业务，专心从事主业。

“退房令”要产生立竿见影的效果与作用，关键是把央企一把手的官帽与退出房地产的业绩一块考核及停止对其银行信贷，追求监督部门的失职责任。

如果国资委能像发改委调控物价一样动用行政手段管理央企退出房地产行业的话，对不差钱的央企领导来说，即使面对再大的利润，与头顶乌纱帽相比，那也不过是浮云。“退房令”都无法令央企逐步退出房地产，这从某个侧面证明各大央企目前缺乏有效监管，通过自查退出的方式不可能做到主动退出，最后只能动用经济、政治、法律手段通过限制贷款、下岗的方式让其知难而退。